房屋委员会成立与公屋经济史

1953年圣诞节前夜，石硖尾木屋区一场大火，烧毁六条村庄逾二千五百间寮屋，令近六万灾民无家可归。港英政府原计划在原址搭建临时铁皮屋安置灾民，最终却意外地催生了一种全新的住宅类型——徙置区（Resettlement Area），也间接推动了香港公共房屋制度长达七十余年的演化。从铁皮屋到徙置大厦、从徙置区到廉租屋村、从廉租屋到今日的公屋与资助出售单位，这条主线几乎与香港战后经济起飞完全平行。

本文按时间顺序梳理房委会成立前后、香港公屋经济的几次关键转折，以及它如何在”安置灾民—提振经济—财政压力—资产化经营”之间反复摆荡。

一、缘起：石硖尾大火与徙置区制度（1953—1954）

火灾前，香港政府并无系统性住房政策。大量人口聚居于山顶寮屋（合法）、木屋区（部分合法）与天台屋（违法），1953年全港估计有逾三十万人居于木屋。

关键事件与决策：

1953年12月25日：石硖尾大火，烧毁约2,500间寮屋。
灾民安置的两种选择：原址搭建铁皮屋（成本低、可快速完成）vs 整体徙置至新界。
最终方案：港督批准在原址用两年时间兴建七层高的H型徙置大厦，第一批住客于1954年迁入。

这一决定建立了几个延续至今的原则：

政府主导供地与兴建，不依赖私人市场解决低收入住屋。
徙置单位按受惠条件分配，租户资格须审核，形成早期的”公屋轮候”雏形。
租金远低于市价，差额由政府补贴，被视为公共福利而非纯经济行为。

徙置区计划规模迅速扩大。1954年至1962年间，全港先后开辟十余个徙置区，安置约五十万人，相当于当年香港人口的一成半。

二、机构化：徙置事务处与市政局时期（1954—1972）

徙置事务最初由 徙置事务处（Resettlement Department） 负责，隶属布政司署。其职能除安置灾民外，还包括：

清拆寮屋与阻止新寮屋搭建
徙置大厦的设计、兴建、维修与出租
徙置区内的徙置区商场、街市、工厂（为低收入居民提供就业）

早期徙置区经济特征：

特征	内容
租金水平	每个床位月租极低，远低于市值
住客构成	灾民、清拆户、低收入工人
配套设施	徙置区商场、街市、工厂、公共浴室
财政来源	政府一般税收补贴

徙置区商场和工厂是当时鲜见的低收入经济试验：政府将底层铺位廉价出租给居民经营小生意，将工业用途空间出租给工厂，让居民在徙置区内部完成”住—工—商”的微型循环。

1960年代新增压力：

1961年香港人口突破300万
1962年雨季寮山泥倾泻与台风，引致港府检讨寮屋政策
1964年港府宣布《五年徙置计划》，目标清拆所有战前寮屋并安置住户
1965年，徙置大厦由”H型”升级为”双塔型”，容纳人数大幅提升

至1972年，全港徙置区人口估计仍逾一百八十万，公共房屋存量已成为香港住房市场的重要组成部分。

三、改组：房屋委员会成立（1973）

1972年，时任港督麦理浩在首份施政报告中宣布”十年建屋计划”（Ten-Year Housing Programme），目标是十年内为约一百八十万人提供独立居住单位，平均每年新建可供约十万人居住的房屋。

为执行这项计划，1973年4月，《房屋条例》修订，原有的 徙置事务处、市政局辖下屋宇建设委员会、徙置事务处辖下廉租屋邨 等机构合并重组，正式成立 香港房屋委员会（Hong Kong Housing Authority，简称 HKHA / 房委会）。

房委会核心架构：

维度	设计
法律地位	财政独立、法定机构（非政府部门）
决策层	委员由港督/特首委任，含专业人士与社会人士
执行层	设房屋署（Hong Kong Housing Department）作为执行机关
财政来源	政府注资、银行贷款、公屋租金、自资发展项目收益
业务范围	出租公屋、资助出售房屋、居者有其屋计划（1978年）、公共屋邨商业设施

房委会成立是香港公屋制度的转折点——从”灾民安置”升级为”系统性住房供应”。

四、十年建屋计划与工业化生产（1972—1982）

十年建屋计划以 “提供独立居住单位” 为口号（区别于徙置区的床位与人均共用空间），兴建对象包括三种房型：

廉租屋邨（Low Cost Housing）—— 早期公屋前身
徙置区改善—— 增设独立水电、厕所、厨房
居者有其屋计划（1978年推出）—— 资助出售单位

“工业化建筑法”是这一时期的标志性创新：

维度	内容
背景	工地严重短缺、人手不足、传统现浇方式太慢
方法	在工厂预制外墙、楼梯、楼板等组件，再到工地吊装
优势	缩短工期约三至四成、降低建造成本约两成、品质更稳定
代表屋邨	葵盛邨、沥源邨等多个早期公屋项目采用

香港成为亚洲最早大规模应用预制组件建公屋的地区之一。这套方法也为日后香港建筑业向新加坡、内地输出技术奠定基础。

资金结构上的关键转变：

房委会获政府一笔过注资（1973年初始基金以政府拨款为主）
之后新项目主要靠 公屋租金 + 居屋出售收益 + 商业设施租金 自负盈亏
政府补贴逐步由”经常资助”转为”种子基金”

五、财政压力与新账目安排（1980年代—1990年代）

进入1980年代，香港经济转型、人口结构变化（老龄化、家庭小型化），公屋需求持续上升。同时：

地价飞涨让居屋计划成为重要的资助出售渠道
公屋人口老化让维修与社区设施开支大增
1988年宝熙路事件等清拆纠纷，使当局调整强迁安排

房委会开始从”纯福利机构”转向”兼具财务责任”的资产经营者：

1988年起公屋租金调整机制改革，引入按住户收入比例厘定租金的”租金与入息比例中位数”原则（具体公式以官方最新公布为准）。
居屋计划持续扩张，1980—1990年代多次加推居屋单位，覆盖更多夹心阶层。
公共屋邨商场与停车场陆续发展为房委会重要非租金收入来源。

六、回归后：自负盈亏与资产化运营（1997至今）

1997年回归后，房委会的定位进一步清晰：自负盈亏的财政独立机构，政策上由运输及房屋局/房屋局监督，执行上由房屋署负责。

关键变化：

阶段	重点
1997—2002	居屋停售风波（亚洲金融风暴后楼市低迷）
2002—2014	居屋计划重启、推出”租者置其屋计划”（让公屋租户以折扣价购买现居单位，特定屋邨）、公屋轮候册规范化
2014—2020	居屋与绿表/白表申请制度化；公屋富户政策收紧；引入”公屋单位加装无障碍设施”
2020至今	“简约公屋”项目推出以缩短轮候时间；公屋轮候册持续延长（具体数字以官方最新公布为准）；房委会财政转趋紧张

资产化运营的典型表现：

房委会的商场、停车场、街市逐步由”附属设施”变成”收益部门”
部分大型商场（如部分早期公屋商场）交由领展（Link REIT）管理，房委会一次性收取资金再投入公屋兴建
“租者置其屋”出售公屋单位所有权予住户，房委会获得一笔过收入但减少长期租金资产

七、公屋经济史的几条主线

回顾七十年，香港公屋经济大致沿四条主线摆动：

从”安置灾民”到”供应体系”：1953年的临时方案，最终演化为覆盖近三成人口的公屋系统。
从”政府补贴”到”自负盈亏”：1973年房委会成立后，公屋财政从完全依赖政府，转向以租金、居屋出售、商业设施收益为主的混合结构。
从”福利逻辑”到”资产逻辑”：公屋商场、停车场、剩余单位出售，使房委会部分业务类似地产运营商。
从”土法建造”到”工业化—标准化”：工业化建筑法的引入，让香港公屋成为低成本、高效率的代名词。

这四条主线至今仍在延续：简约公屋、轮候册改革、租金调整、富户政策，都在不同方向上继续拉动平衡。

八、读者延伸阅读与实用提示

如果你正在研究香港住房史或准备赴港生活，以下几条线索值得延伸：

房委会原始文件与年报：可于香港公共图书馆或政府档案处查阅1970—1990年代的《香港年报》与《房委会报告》。
《十年建屋计划》与《居者有其屋计划》白皮书：了解政策出台时的官方论述。
公屋申请资格与轮候册数据：以房屋署官网公布的最新数字为准。
房委会商场、停车场的资产分布：可参考年报中的资产负债表。

公屋不仅是一种住宅形态，也是理解香港战后经济、政府角色演变、土地财政与城市治理的入口。理解这段历史，才能更立体地看懂今日香港的住房议题。

更多关于香港住房、签证、就学与就业的实用指南，可前往 hkguide.org（内地人赴港全方位指南）查阅。

常见问答

香港房屋委员会是哪一年成立的？为什么要在1973年改组？

香港房屋委员会于1973年4月通过修订《房屋条例》正式成立，由原徙置事务处、市政局辖下屋宇建设委员会及徙置事务处辖下廉租屋邨等机构合并重组而成。改组的原因是为了配合1972年港督麦理浩在首份施政报告中宣布的”十年建屋计划”，即十年内为约一百八十万人提供独立居住单位。成立法定机构后，房委会得以财政独立、按年统筹公屋与居屋的兴建与运营，从”灾民安置”升级为”系统性住房供应”。

徙置区和现在的公屋有什么区别？

徙置区（Resettlement Area）是1953年石硖尾大火后出现的过渡性安置形态，早期单位多为共用床位、共用水电与厕所，1954—1962年间全港先后开辟十余个徙置区，安置约五十万人。现代公屋则源自1973年房委会成立后的”廉租屋邨”与之后的公屋单位，标准已升级为”独立居住单位”，配有独立水电、厕所与厨房。简言之，徙置区是临时安置的产物，公屋则是制度化、长期化的住房供应。

“工业化建筑法”是什么？为什么香港公屋要采用这种方法？

工业化建筑法是指在工厂内预制外墙、楼梯、楼板等组件，再运到工地吊装拼接的建造方式，1970—1980年代香港公屋项目（如葵盛邨、沥源邨等）大量采用。其背景是当年工地严重短缺、人手不足，传统现浇方式赶不上十年建屋计划进度。文章指出，此方法可缩短工期约三至四成、降低建造成本约两成，且品质更稳定，香港也因此成为亚洲最早大规模应用预制组件兴建公屋的地区之一。

房委会的财政来源有哪些？现在还需要政府补贴吗？

房委会成立初期（1973年）的初始基金以政府一次性拨款为主，被称为”种子基金”。此后新项目主要依靠公屋租金、居屋出售收益以及公屋商场、停车场等商业设施租金自负盈亏，政府补贴由”经常资助”逐步转为种子基金形式。1997年回归后，房委会定位为自负盈亏的财政独立机构，政策上由运输及房屋局/房屋局监督。文章亦提到，2020年以后房委会财政转趋紧张，具体数字以官方最新公布为准。

居屋和公屋是什么关系？居者有其屋计划是哪一年推出的？

公屋是出租给低收入住户的房屋，居屋（居者有其屋计划下的资助出售房屋）则是以折扣价售予符合资格人士的产权单位。居者有其屋计划于1978年推出，是房委会业务范围的重要组成。1980—1990年代居屋计划多次加推，覆盖更多夹心阶层；2002年后曾因亚洲金融风暴影响停售，之后重启并配合绿表/白表申请制度。简言之，公屋解决”租”的问题，居屋则提供”买”的阶梯，两者共同构成香港的公共房屋体系。

公屋轮候时间现在有多长？简约公屋能解决问题吗？

文章指出，自2020年以来公屋轮候册持续延长，但具体数字以官方最新公布为准。简约公屋是同一时期推出的项目，目标是缩短轮候时间；不过文章亦提到房委会财政转趋紧张，因此实际效果仍待观察。建议有需要的读者直接查阅房屋署官网公布的最新轮候册数据。

房委会的商场和停车场为什么会交给领展管理？

1997年回归后，房委会部分大型商场（如部分早期公屋商场）交由领展（Link REIT）管理，目的是将商场、停车场等”附属设施”转化为收益来源：房委会一次性收取资金，再将资金投入公屋兴建，属于”资产化运营”的典型做法。同类做法还包括”租者置其屋计划”出售公屋单位所有权予住户，房委会获得一笔过收入但同时减少长期租金资产——这正是文章所说从”福利逻辑”走向”资产逻辑”的表现。